Conférence de Nicolas DUVOUX

Le terme d’assistance symbolise pour l’opinion française la générosité dispendieuse et aveugle d’un État obsolète. Pourtant, l’assistance ne définit pas l’État social, ensemble des protections composées notamment du droit du travail et des services publics qui ont progressivement sorti les travailleurs de la vulnérabilité face à l’aléa au cours du vingtième siècle. Au contraire, elle résulte, dans une large mesure, de la décomposition de ses protections collectives. Loin de manifester un déclin de la valeur travail, l’extension de l’assistance continue marque le passage du système de protections universalistes érigé après la Seconde guerre mondiale à des politiques ciblées, centrés sur la pauvreté et l’exclusion.



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L’extension du chômage de masse à partir des années 1970 et 1980 a conduit à chercher des solutions qui ne s’inscrivaient pas dans la continuité du projet de Sécurité sociale édifiée après-guerre. L’assistance a ouvert de nouveaux droits sociaux. Elle a incontestablement constitué un progrès et l’adoption du Revenu Minimum d’Insertion en 1988 a été un acte fondateur dans l’affirmation de la dette de la société à l’égard des plus faibles. Cependant, ce recentrage de l’action de l’État en matière sociale est ambigu. La France évolue vers une protection sociale à deux vitesses, coupée entre les protections du salariat et des prestations pour ceux qui sont durablement sortis de l’emploi ou dont l’intégration est trop fragile et qui reposent sur l’assistance. Il est aujourd’hui avéré que ces prestations organisent la précarité plus qu’elles ne la combattent. Elles entretiennent la perte d’autonomie des individus et l’éloignement du marché du travail qu’elles ont vocation à compenser. En retour, elles suscitent une très forte réprobation car nombre de salariés ne peuvent (ni ne veulent, quand ils le peuvent) profiter de ces nouveaux droits, ciblés sur des catégories particulières. Les politiques publiques sont alors contraintes à se réformer sous la pression du rejet de tous ceux qui n’en bénéficient pas. Mais comme les réformes ne s’attaquent pas aux causes d’une précarité sociale grandissante, elles créent autant de difficultés nouvelles qu’elles apportent de solutions.


Comment en est-on arrivé là ? Comment un pilier d’assistance s’est-il institué et développé dans la protection sociale française? Comment réarticuler l’autonomie des individus avec la solidarité sociale et sortir par le haut de la crise de l’Etat social?


La situation française en matière de lutte contre la pauvreté est paradoxale à plus d’un titre. Nos héritages politiques et culturels divers, du catholicisme au socialisme en passant par la tradition républicaine, attribuent une grande importance symbolique à la question de la pauvreté. Les sondages rappellent régulièrement qu’une majorité de Français pense pouvoir devenir sans-domicile-fixe un jour. De ce fait, les Français restent attachés à la protection par l’État des plus vulnérables. L’ensemble des transferts sociaux fait diminuer la pauvreté de moitié.


Néanmoins ce sont les dépenses qui, précisément, ne sont pas ciblées sur la pauvreté - l’assurance vieillesse et l’assurance maladie par exemple - qui luttent le plus efficacement contre celle-ci. Les institutions de la sécurité sociale ont permis de la faire diminuer jusqu’à une date récente. Ces protections générales se fissurent et c’est dans leurs failles que l’assistance se développe. La pauvreté a cessé de diminuer et a même recommencé à augmenter. Même s’il faut se garder de lire une « explosion » du phénomène, nous assistons à une rupture historique majeure par rapport aux décennies précédentes où la pauvreté diminuait. En 2009, les niveaux de pauvreté étaient équivalents à ceux de 1984. Au total, les minima sociaux couvrent aujourd’hui directement 3,5 millions de personnes, plus de 6 millions si l’on compte les ayants-droit. La pauvreté s’élevait à 13,5% de la population, soit plus de 8 millions de personnes à la fin 2009.


La pauvreté se redéploie et s’intensifie à mesure que l’assistance s’étend. Ses dispositifs sont faibles et restrictifs si on les compare à ceux en vigueur dans d’autres pays européens. Ils sont par ailleurs fortement suspectés par l’opinion, en partie fabriquée par des discours politiques récurrents de dénonciation de « l’assistanat », d’entretenir la paresse et l’oisiveté des« privilégiés » qui en bénéficient, ce que rien ne démontre. Même si cette méfiance s’atténue lors des périodes de crise économique où le traitement social du chômage devient plus légitime, les ressorts du rejet ne sont pas ébranlés. Ce rejet est devenu, au cours des années 2000, structurant du débat politique, voire des frontières sociales en France. Il convient d’abord d’en prendre la mesure avant d’envisager les manières de corriger les écueils liés au développement de ces prestations, dont la nécessité, voire le caractère irremplaçable ne sont en rien remis en cause par les analyses qui suivent.



Les ambivalences de l'assistance



Les politiques d’assistance, politiques spécifiques de lutte contre la pauvreté, se sont développées depuis la fin des années 1980 en réponse à la « nouvelle pauvreté », celle d’individus d’âge actif dépourvus de travail. Ces politiques sont décentralisées et personnalisées. Elles ont pour vocation de s’adresser à la personne dans toute sa singularité et couvrent les différents aspects de son insertion : accès aux soins, formation, etc. Le contrat d’insertion du RMI a manifesté l’ambition républicaine de refonder un contrat social adapté à l’individualisation croissante de la société. L’impact de ce retour de l’assistance, dont la création du RMI en 1988 est emblématique, ne se limite cependant pas aux populations qu’elle concerne directement. Il implique le fonctionnement d’ensemble de la société française, reflète et approfondit des évolutions constatées par ailleurs : promotion de l’égalité des chances [ François Dubet, Les places et les chances, Paris, Le Seuil / La République des idées, 2010.], migrations, transformations globales du travail et de la famille, etc.

Face à l’exclusion apparue dans les années 1980 et 1990 du fait du chômage de masse, la France a cherché à combler les failles de son système de protection reposant largement sur les assurances sociales. Adossées à une création institutionnelle originale, le Revenu Minimum d’Insertion instauré en 1988, des politiques d’insertion ont été promues comme l’envers – positif – des processus et trajectoires d’exclusion et comme avant-gardistes des formes de protections sociales dites « actives », c’est-à-dire dans lesquelles l’aide sociale est envisagée de manière individualisée comme la contrepartie d'une démarche personnelle « responsable ». Cette responsabilisation était cependant présentée, sans ambiguïté, comme un second droit, complémentaire au droit à un revenu et non comme une contrepartie au premier.

L’histoire de ce dispositif, devenu l’emblème de l’assistanat est en soi significative. Créé par Michel Rocard pour pallier les situations de détresse sociale nées du chômage de masse, le RMI s’est transformé en instrument d’indemnisation de ce même chômage au gré des réformes de l’UNEDIC. Le RMI n’a en effet cessé de voir ses effectifs croître, non parce qu’il entretiendrait la mauvaise volonté des personnes mais parce qu’il a pallié le détricotage de la protection contre le risque chômage. Ce rôle de plus en plus large rempli par le RMI est cependant devenu de plus en plus insupportable à mesure que le développement des emplois précaires, à temps partiel, faiblement rémunérés, est venu rapprocher objectivement les revenus d’un salarié modeste (une femme non-qualifiée ayant un emploi à mi-temps payé au SMIC) de ceux d’un allocataire de l’assistance. Ainsi, depuis la fin des années 1990, la préoccupation centrale a été de renforcer les « devoirs » mis en face des « droits » et de lutter contre la désincitation à la reprise d’un emploi que l’assistance est supposée créer. Cette situation de clivage croissant entre salariés modestes et assistés, populations proches par ce qu’elles vivent mais éloignées par la manière dont elles se représentent du fait qu’elles sont placées de part et d’autre des seuils de l’ouverture des droits à l’assistance, a fait l’objet de toutes les attentions.

Le Revenu de Solidarité Active (RSA), créé en 2009 en remplacement du RMI, devait, entre autres, réparer cette injustice faite aux travailleurs modestes. Le RMI a été fusionné avec la prestation d’assistance pour les familles monoparentales et s’est vu adjoindre un nouveau dispositif de complément de revenu pour les travailleurs leur permettant de cumuler jusqu’à 62% des revenus issus du travail avec ceux de l’assistance. Comment expliquer cette transformation des représentations sociales allant dans le sens d’une plus forte responsabilisation des pauvres ? Elle tient en partie aux effets non anticipés du développement.


Malgré la volonté affichée d’éviter toute forme de stigmatisation, le recentrage de l’action publique sur la lutte contre l’exclusion, avec l’objectif de faire accéder les plus démunis aux droits fondamentaux, les enferme dans des dispositifs spécifiques. La loi de lutte contre les exclusions promulguée en 1998 concentre les griefs sur ce point. Ce qui est reproché à cette loi, comme à une partie de celles qui l’avaient précédée, c’est d’organiser la pauvreté en définissant un « statut de pauvre » et de contribuer à légitimer en les institutionnalisant les situations d’exclusion contre lesquelles ces dispositifs législatifs prétendaient s’ériger. Ces actions sont à l’honneur de la société qui les met en oeuvre, mais elles sont porteuses d’ambiguïté si elles se pérennisent au lieu de constituer des transitions vers le régime commun.

L’assistance semble participer d’une gestion stratifiée du social, dans laquelle les rôles sont partagés entre l’État qui prend en charge les exclus du lien social marchand et la Sécurité sociale qui protège les populations en activité. Ainsi, la décentralisation du dispositif entamée dès 1988 et achevée au moment de l’Acte II de 2004 a-t-elle conduit, dans le cadre d’un redéploiement de la protection dans la proximité, à dissocier la régulation de l’emploi de celle du non-emploi. L’avènement du « département-providence » pour reprendre les termes de Robert Lafore a entériné une coupure entre deux sous-systèmes de droits sociaux, l’un national, l’autre territorial alors même que le second n’a de finalité que dans sa capacité à (re)créer du lien avec le premier.2 L’assistance engendre trois principaux effets sur la protection sociale au sein de laquelle elle s’inscrit.
Si l’assistance distribue moins de ressources que l’assurance, c’est surtout sur l’image de ses allocataires qu’elle produit le plus d’effets négatifs. L’État social a une fonction symbolique, il véhicule des représentations et des valeurs en plus de ses fonction de protection et de reproduction
Les effets négatifs des politiques ciblées sont de trois ordres principaux.

Tout d’abord, les politiques d’assistance, ciblées, opèrent des ruptures au sein d’un continuum de populations vulnérables. L’enjeu est dès lors pour les politiques de « lisser » ces seuils pour éviter qu’en gagnant un euro de plus que le plafond de ressources autorisé, la personne ne perde tous les « avantages » de sa situation antérieure et n’expérimente une baisse de son revenu global en perdant ses diverses aides. Les brusques discontinuités opérées par les dispositifs d’assistance doivent donc être compensées. Des mécanismes d’intéressement ont été créés pour les allocataires du RMI qui travaillent. Un système a été institué pour permettre à ceux qui dépassaient le plafond d’ouverture du droit à la CMU d’avoir accès à une mutuelle, etc.
Ensuite, l’image négative des assistés produit des effets réels sous la forme de comportements de rejet. Ce rejet se traduit par une diminution des droits dont les personnes peuvent effectivement bénéficier. Des prestations peu légitimes sont des prestations faibles.
L’intensité de la pauvreté s’accroît donc à mesure que l’assistance structure le paysage institutionnel.
En 2009, elle atteignait 19%.

Enfin, le ciblage des prestations sociales porte à terme un risque de dualisation de la protection sociale et de la société. Limitant ou réservant l’accès de certaines prestations à des catégories particulières, le ciblage peut produire une fracture entre les bénéficiaires des prestations et ceux qui les financent, c’est-à-dire l’ensemble des contribuables, puisque ces prestations sont financées par l’impôt. Ces derniers n’ont alors aucun intérêt à ce que les prestations versées soient substantielles.
Dans ce contexte, ce sont des catégories sociales entières qui sont obligées de recourir à l’assistance pour survivre. Une double peine s’applique à eux : à la déconsidération s’ajoute la faiblesse des ressources matérielles et de l’investissement (en formation notamment) que la société place en eux. La responsabilisation des usagers se mue en culpabilisation et en injonction à l’autonomie.

Réconcilier autonomie et solidarité

Même s’il est toujours délicat pour un chercheur de se prononcer directement en faveur d’orientations d’action publique, les études que j’ai eu l’occasion de mener et la persistance de fausses solutions et de représentations négatives des publics concernés par l’assistance m’ont conduit à essayer de formuler sinon des programmes, du moins des principes susceptibles de recevoir une application dans la France contemporaine et de réorienter la protection sociale vers plus de continuité entre assurance et assistance d’un côté et plus
d’égalité de l’autre.

L’aspiration à l’autonomie, c’est-à-dire la capacité à faire des choix et à définir soi-même son mode de vie, est aujourd’hui un fait social incontestable. Elle traverse les différents domaines sociaux : sociabilité, famille, entreprise, loisirs, formes de militantisme et de mobilisation, etc.
Tous ces domaines sont profondément travaillés par la volonté des individus d’être reconnus à part entière et d’élaborer un rapport plus souple aux institutions. Le droit social a en partie pris en compte cette aspiration, notamment avec le contrat d’insertion du RMI, très novateur en son temps.
L’autonomie individuelle est l’aspiration dominante de la société contemporaine. Pour être réalisée véritablement, elle doit être réinsérée dans la solidarité nationale. De fait, l’autonomie est un vocable présent jusqu’à la saturation dans les politiques publiques mais faute d’étayage par des droits collectifs et d’accompagnement, il a jusqu’ici rimé avec responsabilisation, voire culpabilisation des pauvres. Cela s’explique parce que l’assistance qui soutient cette autonomie est coupée du reste de la société : elle est le réceptacle des problèmes de celle-ci.
Ce faisant, elle endort la douleur et exonère, à moindres frais, la société du devoir de se réformer et de trouver des solutions aux causes de la pauvreté. Laissée à elle-même, l’assistance produit de l’enfermement et du rejet. Même si elle est indispensable, elle suscite désarroi et humiliation chez ceux qui en bénéficient et ressentiment chez ceux qui ne sont pas assez pauvres pour être considérés comme tels.

Cependant, faute d’un étayage suffisant, le recours à l’idéal d’autonomie des personnes pour organiser les politiques sociales a largement été dévoyé. Un déséquilibre s’est instauré entre la responsabilité individuelle, qui n’a cessé de voir son périmètre s’accentuer, quand celui de la responsabilité collective n’a cessé de se restreindre. Une vision très normative du travail et de sa « valeur » s’est imposée en même temps que celui-ci constitue de moins en moins un mode pérenne et sécurisé d’accès à des ressources sociales, qu’elles soient matérielles ou symboliques. Or l’autonomie individuelle ne saurait se réduire à la présence ou au retour surle marché du travail quelles qu’en soient les conditions et ce, d’autant plus, que cette injonction est largement incantatoire en France à cause du chômage de masse.

Comment apporter du soutien à ceux qui sont privés d’emploi sans susciter le ressentiment des travailleurs précaires ? Comment recréer de la solidarité sans accroître les brèches qui ont été ouvertes et sciemment élargies entre pauvres et moins pauvres ? Ces défis obligent la gauche à un aggiornamento profond par rapport à des politiques (RMI, CMU, etc.) qui constituent une grande partie de son héritage en matière sociale lors des périodes où elle a exercé le pouvoir. Sans renier ces aides, il faut les réinscrire dans une ambition plus globale de solidarité, qui ne se limite plus à l’assistance qui est à la fois insuffisante pour ceux qui la reçoivent et insupportable pour ceux qui en sont privés pour quelques euros de trop.

Je ne livrerais ici que trois pistes susceptibles de réorienter la protection sociale française.

Première proposition: La lutte contre la pauvreté passe d’abord par la fin des discriminations à l’âge en vigueur actuellement. En France aujourd’hui, les 18-25 ans sont aujourd’hui les plus touchés par la pauvreté. Frappés par le chômage dans des proportions près de deux fois supérieures à celles des autres catégories d’âge, dépourvus de toute aide de grande ampleur, les jeunes sont les grandes victimes d’une protection sociale qui distribue d’abord la richesse vers ceux qui ont acquis les positions les plus solides et vers les générations qui ont bénéficié d’une présence stable sur le marché du travail. Pis, avec le quotient familial, ces jeunes sont considérés comme devant être protégés par le biais de leur famille. Or les inégalités entre celles-ci sont très fortes. La famille comme instrument de solidarité pour les moins de 25 constitue une injustice notoire. Il faut, pour pallier l’inéquité dans la redistribution occasionnée par le quotient familial, le réformer et ouvrir le RSA à la majorité civile (18 ans) sans créer de dispositif spécifique qui étiquetterait négativement les jeunes. La pauvreté qui sévit dans cette catégorie de la population l’exige. Le principe de la lutte contre les discriminations l’impose.
Plus largement, la défamilialisation de la protection sociale, avec la création d’un service public de la petite enfance, reste un des enjeux cruciaux pour réconcilier activité (des femmes notamment) et solidarité dans des conditions qui n’identifient pas la reprise d’emploi à une punition pour des allocataires soupçonnés de paresse.

Deuxième proposition, à côté de cette première démarche d’extension du RSA aux jeunes sans travail et sans protection, une autre réforme doit être menée : il s’agit de substituer la fiscalité à l’assistance pour lutter contre les bas salaires. Le non-recours aux dispositifs d’assistance parmi les travailleurs modestes (mesuré par le taux de non-recours de plus de 60% au RSA-activité) incite à la plus grande prudence vis-à-vis d’une extension du RSA.
C’est par la fiscalité, en s’adressant au citoyen, qu’il sera possible de pallier la déstabilisation croissante des strates inférieures du marché du travail. En effet, un des effets du développement des contrats aidés et de toutes les aides à la réinsertion en France a été de développer un second marché du travail plus faible en termes de protections et de rémunérations et relativement séparé du premier mais exerçant une pression à la baisse sur les normes d’emploi « classiques ».

Troisième proposition, les débats sur l’élargissement de l’indemnisation du chômage à un nombre croissant de demandeurs d’emploi et la flexisécurité doivent être repris pour réinscrire la protection sociale dans une dynamique d’universalisation et d’adaptation au nouveau contexte économique. Les années 1990 et 2000 ont été marquées par des réflexions intenses sur la manière de réarticuler la protection sociale conçue pour protéger l’emploi industriel avec les enjeux de la tertiarisation, de la flexibilté croissante des parcours d’emploi et avec l’éclatement des formes familiales du fait de l’augmentation du nombre de séparations. Celles-ci ont été largement abandonnées ces dernières années. La protection sociale française doit se réorienter pour s’adapter à la nouvelle conjoncture économique. Elle doit se tourner vers la personne et moins sur le statut d’emploi. Plusieurs projets existent et le principe, évoqué par Alain Supiot , des droits de tirage sociaux apparaît comme le plus susceptible de répondre aux enjeux actuels. Dans cette perspective, il faut transférer sur la personne les droits autrefois attachés à l’emploi – accès à un revenu de remplacement, droits à la formation, etc. – pour permettre que ces droits suivent la personne tout au long de sa carrière et de ses changements d’emploi. Loin de demander à l’individu de donner des preuves de sa volonté d’intégration, c’est aux institutions d’adopter un fonctionnement moins excluant et inégalitaire.

La société doit tendre vers une plus grande égalité dans l’attribution des ressources. Cela vaut pour l’éducation où les inégalités territoriales restent massives, cela vaut pour la formation continue qui doit être mise au service de la mobilité sociale des moins qualifiés et non de l’excellence d’une mince couche de travailleurs hyperproductifs. La perspective ouverte par les analyses d’Amartya Sen sur les capacités concrètes (capabilities) des individus peuvent guider une réflexion sur les fondements et instruments d’une nouvelle action publique. En effet, loin de réduire les politiques de lutte contre la pauvreté à l’attribution d’une allocation pécuniaire, l’économiste indien juge que la question centrale est celle de la relation entre l’agent et les ressources. A la mesure des inégalités par le seul revenu, il substitue la notion de capacité. La première dimension n’est pas à négliger mais une stratégie visant à promouvoir l’autonomie des individus sur une base égalitaire ne peut se contenter de leur assurer un revenu décent. Elle doit orienter la diffusion des ressources sociales vers les publics les plus défavorisés.

La réflexion sur les capacités peut aussi être mobilisée pour étayer concrètement des dispositifs de mise en oeuvre de la flexisécurité, ou d’une couverture du chômage plus englobante et préventive que ce n’est le cas aujourd’hui. Des expériences locales montrent ainsi que l’employabilité des salariés peut être étayée sur la longue durée par l’enrichissement du contenu du travail, de formation et de circulation de la main-d'oeuvre sur un bassin d’emploi donné. Cela signifie que l’organisation du travail, et non seulement la régulation de l’emploi doit être prise en compte pour construire les capacités des salariés et prévenir le chômage de longue durée.

Les défis sont immenses et ils traversent toutes les « questions » : de genre, de ségrégation territoriale, de discrimination ethnique, de génération, qui ont émergé ces dernières années. La pauvreté est plus forte chez les femmes, plus concentrée dans les quartiers en politique de la ville, où elle frappe plus les étrangers. Elle est plus prégnante chez les jeunes et les actifs mais elle remonte chez les personnes âgées. Elle est toujours plus sévère chez les moins qualifiés.
Elle doit donc être au coeur de tous les pans de l’action publique et non réduite à une maigre assistance qui permet à peine d’assurer la survie de ceux qui la reçoivent. La lutte contre ce phénomène doit s’inscrire dans la réflexion sur la réforme de chaque pilier de la protection sociale.

Si une partie de la population doit être aidée, soutenue, l’assistance ne peut et ne doit plus être utilisée pour pallier les failles et les inégalités croissantes de notre système de protection sociale. La solidarité est nécessaire. Elle sera d’autant plus légitime qu’elle ne sera utilisée que dans les situations de grande pauvreté, en laissant aux protections universelles contre les risques sociaux le soin de prévenir l’entrée dans une citoyenneté sociale plus faible et moins légitime, avec tous les effets corrosifs, individuels et collectifs, que cette « chute » entraîne. A l’aube d’un nouveau quinquennat marqué, espérons-le, par une lutte déterminée contre la précarité et la pauvreté et, à tout le moins, par la fin de la stigmatisation des assistés à qui des devoirs croissants n’ont cessé d’être imposés, il ne semble pas inutile de rappeler que c’est d’abord par des protections générales qu’une société lutte le plus efficacement contre ces fléaux dont rien n’assure qu’ils ne soient des reliquats du passé ou des effets temporaires de la crise.